بسم الله الرحمن الرحيم

شماره دادنامه: 140009970905812820

تاريخ دادنامه: 1400/10/21

شماره پرونده: 0001146

مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

شاکي: آقاي بهمن زبردست

موضوع شکايت و خواسته: ابطال عبارت « با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1398» از بند (ج) ماده 3 تصويب نامه شماره 29504/ت56597هـ- 1398/03/12 هيأت وزيران

گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال عبارت « با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1398» از بند (ج) ماده 3 تصويب نامه شماره 29504/ت56597هـ- 1398/03/12 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:

 «با سلام واحترام به استحضار مي رساند، در بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور، مقرر شده « در معاملات پيمانکاري که کارفرما يکي از دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات کشوري است، کارفرما موظف است همزمان با هر پرداخت، ماليات ارزش افزوده متناسب با آن را به پيمانکار پرداخت کند تا زماني که کارفرما ماليات بر ارزش افزوده را به پيمانکار پرداخت نکرده باشد، سازمان امور مالياتي کشور حق مطالبه آن را از پيمانکار يا اخذ جريمه ديرکرد از وي نخواهد داشت. در مواردي که بدهي کارفرما به پيمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامي پرداخت مي شود در صورت درخواست پيمانکار، کارفرما موظف است اين اوراق را عيناً به سازمان امـور مالياتي کشور تحويل دهد. سازمان امـور مالياتي معادل مبلغ اسمي اوراق تحويلي را از بدهي مالياتي پيمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه  داري کل کشور ارائه مي کند. خزانه داري کل کشور موظف است معادل مبلغ اسمي اسناد خزانه تحويلي را به عنوان وصولي ماليات منظور کند.» چنان که مي بينيم مقنن با اين استدلال درست که اگر دولت بدهي خود را به پيمانکاران، با صدور اسناد خزانه بلند مدت تسويه کرده، پيمانکاران نيز مي توانند بدهي ماليات بر ارزش افزوده خود را با همين اسناد تسويه کنند. مجوز قانوني چنين تسويه‌‌اي را بدون تعيين شرطي در خصوص سررسيد اوراق خزانه مذکور صادر نموده. در واقع هرچه سررسيد اوراق، بلند مدت تر باشد، پيمانکار دريافت کننده اوراق، جهت تسويه بدهي ماليات بر ارزش افزوده خود با آن ذيحق تر است. چرا که فلسفه درج اين تبصره در قوانين بودجه اين بوده که در ازاي تسويه طلب پيمانکار از دولت با اوراق خزانه با سررسيد بلند مدت، متقابلاً بدهي ماليات بر ارزش افزوده اي که وجهي هم بابت آن دريافت نشده با همين اوراق تسويه گردد. با اين همه در بند (ج) ماده 3 تصويب نامه هيأت  وزيران، اين تسويه منحصر به «اسناد خزانه اسلامي با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1398» شده که مصداق نقض غرض و مغاير با بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور است. اگر هم مبناي چنين شرطي سالانه بودن قانون بودجه بوده بايد توجه داشت که صدور اوراق خزانه با سررسيد بيش از يک سال نيز بر مبناي همين قانون بودجه صورت گرفته پس از اين حيث نيز تعيين چنين شرطي درست نيست. لذا با توجه به اين مغايرت قانوني مصوبه مورد اعتراض با بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 و از آنجا که توسيع و تضييق حدود و ثغور قانون از شئون مقنن و منحصر است به مقنن وچنين تضييقي خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران است، درخواست ابطال عبارت « با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1398» از بند (ج) ماده 3 تصويب نامه شماره 29504/ت56597هـ- 1398/03/12 هيأت  وزيران را دارم. گرچه مدت زيادي از صدور تصويب نامه گذشته، دست کم آن دسته از پيمـانکاران مشمول حکم مقرر در بند (ز) تبصره 8 مـاده واحـده قانون بـودجـه سال 1398 که اسنـاد خزانـه اي با سررسيد پس از پايان سال 1398 دريافت نموده، هنوز مـاليات بر ارزش افـزوده سال 1398 آنها قطعي و تسويه نشده است از حقوق قانوني شان جهت تسويه بدهي ماليات بر ارزش افزوده با اسناد مذکور برخوردار گردند. ” 

  متن مصوبه مورد شکايت به شرح زير است:

« تصويب نامه هيأت وزيران

وزارت امور اقتصادي و دارايي- وزارت نفت- وزارت نيرو- وزارت راه و شهرسازي- وزارت صنعت، معدن وتجارت- وزارت جهاد کشاورزي- وزارت ورزش و جوانان- وزارت علوم، تحقيقات و فناوري- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي- وزارت آموزش و پرورش- وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات- وزارت کشور- وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح- سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري- سازمان برنامه و بودجه کشور- بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران- سازمان انرژي اتمي ايران

   هيأت وزيران در جلسه 1398/03/08 به پيشنهاد شماره 101871- 1398/02/31 سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آيين نامه اجرايي بندهاي (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ي)، (ک)، (ل)، (ن)، (ف) و (ص) تبصره 5 و بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور را به شرح زير تصويب کرد:

 آيين نامه اجرايي بندهاي (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ي)، (ک)، (ل)، (ن)، (ف) و (ص) تبصره 5 و بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور

 ماده 3- انتشار اسناد خزانه اسلامي موضوع اين آيين نامه توسط وزارت، به منظور واگذاري به طلبکاران، يا سررسيد تا سه سال با حفظ قدرت خريد و با رعايت موارد زير انجام مي شود:

 …………..

…………..

  ج- در اجـراي بند (ز) تبصره 8 قـانون، در مواردي که بدهي کارفرما به پيمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامي با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1398 پرداخت مي شود و در صورت درخواست پيمانکارف کارفرما موظف است اين اوراق را عيناً به سازمان امور مالياتي کشور تحويل دهد. سازمان مذکور معادل مبلغ اسمي اوراق تحويلي را از بدهي مالياتي پيمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه داري کل کشور ارائه مي نمايد. خزانه داري کل کشور موظف است معادل مبلغ اسمي اسناد خزانه اسلامي تحويلي را پس از وصول در سررسيد، به عنوان وصولي ماليات منظور کند.» 

 در پاسخ به شکايت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 45956/101238-1400/09/06 توضيح داده است که:

«1- آنچه مورد شکايت شاکي قرار گرفته، بخشي از آيين نامه اجرايي قانون بودجه سال 1398 کل کشور به جهت تضييق حکم مقرر در بند (ز) تبصره 8 ماده  واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور است و در اين خصوص، بديهي است که آيين نامه اجرايي قانون بودجه به تبع سنواتي بودن قوانين بودجه، نمي تواند در بردارنده احکام و مقرراتي باشد که خارج از بازه زماني اعتبار قانون بودجه مربوطه باشد. بر همين اساس در بند (ج) ماده 3 تصويب نامه مورد شکايت، عبارت « با سررسيدحداکثر تا پايان سال 1398» که ناظر به زمان پايان اعتبار قانون بودجه کل کشور در آن سال مي باشد، قيد شده است. به بيان ديگر قيد مزبور به لحاظ عدم خروج از دايره زماني اعتبار قانون بودجه مقرر شده و در نتيجه مغايرت با قانون ندارد.

 2- شايان ذکر است در بند (م) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 کل کشور و بند (ل) تبصره 6 قانون بودجه سال 1400 کل کشور نيز حکم مشابه بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1398 کل کشور قيد شده و بر همين اساس در جزء 5 ماده 3 آيين نامه اجرايي بندهاي (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ي)، (ک)، (ل)، (ع)، (ف)، (ر)، (ص) و (ش) تبصره 5 و بند (م) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1399 کل کشور ( موضوع تصويب نامه شماره 11363/ت57622هـ- 1399/02/10 هيأت وزيران) به پرداخت بدهي کارفرما به پيمانکار بابت ماليات بر ارزش افزوده به صورت اسناد خزانه اسلامي با سررسيد حداکثر تا پايان سال 1399 اشاره شده که بيانگر اين مطلب است که هيأت وزيران در هر سال به اعتبار تجويز قانونگذار در قانون بودجه، اسناد خزانه با سررسيد تا پايان آن سال- قطع نظر از اينکه اسناد مزبور در سال قبل يا سال جاري به پيمانکار پرداخت شده باشد- را مي‌‌پذيرد و درصورتي که سررسيد اسناد خزانه فراتر از سال جاري باشد، موضوع تحويل اين اوراق از سوي کارفرما به سازمان امور مالياتي کشور تابع حکم مقرر در قانون بودجه سال سررسيد اسناد و تحويل آن خواهد بود و لذا برخلاف ادعاي شاکي، وضع هر مقرره اي از سوي دولت که احکام بودجه هر سال را به سال هاي بعد تسري و تعميم دهد و تعهدات مالي آتي دولت را متوجه سال جاري نمايد، خارج از اجازه قانونگذار و حدود اختيارات دولت است.

 3- با توجه به ماهيت سنواتي قوانين بودجه، در حال حاضر قانون بودجه سال 1398 کل کشور و آيين نامه اجرايي آن به لحاظ زماني منقضي شده و احکام جديدي جايگزين آنها شده است، بنابراين طرح شکايت به منظور ابطال چنين مقرراتي موضوعاً منتفي به نظر مي رسد. نظر به مراتب فوق و با عنايت به اينکه عبارات مورد شکايت در آيين نامه اجرايي با لحاظ سنواتي بودن قوانين بودجه بيان شده و در نتيجه مغايرتي با قانون بودجه بر آنها متصور نيست، خواهشمند است ضمن رد درخواست مطروحه براي ارائه توضيحات تکميلي، در هنگام طرح موضوع در هيأت تخصصي يا هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از اين معاونت دعوت به عمل آيد.» 

   هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1400/09/30 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.

رأي هيأت عمومي

به موجب بند (ز) تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور : «… در مواردي که بدهي کارفرما به پيمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامي پرداخت مي‌شود، در صورت درخواست پيمانکار، کارفرما موظّف است اين اوراق را عيناً به سازمان امور مالياتي کشور تحويل دهد. سازمان امور مالياتي معادل مبلغ اسمي اوراق تحويلي را از بدهي مالياتي پيمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه‌داري کل کشور ارائه مي‌کند. خزانه‌داري کل کشور موظّف است معادل مبلغ اسمي اسناد خزانه تحويلي را به عنوان وصولي ماليات منظور نمايد.» با عنايت به اينکه اسناد خزانه اسلامي ماهيتاً به صورت مدت‌دار و داراي سررسيد غالباً سه ساله هستند و قانونگذار پذيرش علي‌الاطلاق اسناد خزانه را به عنوان عوض بدهي مالياتي مؤديان و در راستاي رفع مشکلات مؤديان مالياتي (پيمانکاران) و سازمان امور مالياتي کشور عملاً از اين جهت پيش‌بيني کرده است که مابه‌ازاي پيمان و ماليات متعلّقه معمولاً با تأخير توسط کارفرمايان پرداخت مي‌شود و از همين رو تفکيکي بين سررسيدهاي متفاوت اسناد خزانه برقرار نکرده است، بنابراين بند (ج) ماده 3 تصويب‌نامه شماره 29504/ت56597هـ- 1398/03/12 هيأت وزيران که برخلاف اطلاق مندرج در قانون مذکور، مقرر کرده است که صرفاً اسناد خزانه اسلامي با سررسيد تا پايان سال 1398 مورد پذيرش قرار مي‌گيرد، از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانونگذار، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالتاداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود.

                                                             حکمتعلي مظفري

                                                        رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري